4月25日，中共中央、國務院出臺《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，要求“加快災害調查評價、監(jiān)測預警、防治和應急等防災減災體系建設”。當前，各類災害風險對我國經濟社會的影響越來越廣泛和深遠，作為推進生態(tài)文明建設的重要內容，中國的防災減災工作更需要從機制體制、法律法規(guī)、科學技術等方面提升效率和能力，尤其要落實目標和發(fā)展思路，堅持依法行政，科學減災。而這，恰恰與今年我國第七個防災減災日的主題“科學減災依法應對”不謀而合。

20余年不懈努力，地質災害應對逐步走向法制化

黨和國家高度重視地質災害應對工作，將其作為強國富民、加強社會管理和公共服務的舉措，科學認識、積極開展地質災害防治。而今，我國已基本形成以《地質災害防治條例》、《國務院關于加強地質災害防治工作的決定》和《國家突發(fā)地質災害應急預案》等有關法規(guī)規(guī)章和預案為骨干的行政法規(guī)制度體系，逐步走向法制化規(guī)范化的道路。

回顧20多年來我國的地質災害應對工作，每一個腳步都與機制體制和法制建設息息相關，大致經歷了三個階段。

1990年至2000年為起步階段。1990年首次印發(fā)《全國地質災害防治工作規(guī)劃綱要（1990~2000年）》；1991年下發(fā)《關于及時報告地質災害災情的通知》，對汛期防災預案編制和速報制度作出要求；1993年首次明確了國土資源部地質災害防治管理職能；1997年1月1日修改后的《礦產資源法》首次對地質災害勘查設計、監(jiān)理、施工等資質管理，防災預案編制，速報制度等方面作出系統(tǒng)規(guī)定；1999年出臺《地質災害防治管理辦法》，規(guī)定了規(guī)劃、調查評估、監(jiān)測預報、年度防災預案和治理責任等制度，同年出臺《建設用地審查報批管理辦法》，提出了建設用地地質災害危險性評估制度要求。1999年全國地質環(huán)境監(jiān)測總站更名為中國地質環(huán)境監(jiān)測院，地質災害監(jiān)測預警進一步加強。

2001年至2010年為初步建立階段。2001年8月，成立三峽庫區(qū)地質災害防治工作領導小組；2003年國務院頒布實施《地質災害防治條例》，分七章四十九條明確政府、部門、單位、公民的權利和義務,對避免和減輕地質災害損失具有重大意義，標志著我國地質災害防治正式納入法制軌道；2005年頒布實施《國家突發(fā)地質災害應急預案》，自上而下的預案體系、自下而上的響應機制得到快速推進。

2011年以來為體系化建設階段。2011年頒布《國務院關于加強地質災害防治工作的決定》，提出“以建立健全地質災害調查評價體系、監(jiān)測預警體系、防治體系、應急體系為核心，強化全社會地質災害防范意識和能力，科學規(guī)劃，突出重點，整體推進，全面提高我國地質災害防治水平”。2011年2月9日，國土資源部地質災害應急管理辦公室掛牌成立，同年3月24日國土資源部地質災害應急技術指導中心掛牌成立。目前已有21個省份、161個市、990個縣建立了應急管理機構，26個省份、171個市、420個縣建立了應急技術支撐機構，共有國家級應急專家200人、各地應急專家3000余人提供技術指導、支持與服務。2012年，中國地質災害防治工程行業(yè)協(xié)會成立，增強了行業(yè)自律。

黨的十八大以來，國土資源部更加主動適應依法治國對地質災害防治工作的要求，加強地質環(huán)境監(jiān)測管理和地質環(huán)境保護管理，提高綜合防治、依法應對能力?！兜刭|環(huán)境監(jiān)測管理辦法》的施行，進一步建立和完善了地質環(huán)境監(jiān)測管理制度，促進了地質環(huán)境監(jiān)測組織實施、監(jiān)測網絡建設和監(jiān)測成果應用等制度化和規(guī)范化，促進地質災害預防。

多年的災情數據統(tǒng)計顯示，我國地災防治成效顯著，年均因災死亡失蹤人數由1990~1999年10年間的1000人以上，逐漸降低現(xiàn)階段的500人左右，群死群傷事件大幅度減少。在2005年至2014年的10年間，成功避讓1萬起滑坡、崩塌或泥石流，保護50萬人的生命安全。在2014年召開的第三屆世界滑坡論壇上，中國防災減災成就引起世界關注，被譽為“中國在全人類的地質災害應對與防災減災中扮演著重要角色，并已成為其他一些國家與地區(qū)的榜樣”。在與地質災害打交道的過程中，全社會逐步形成了自警自勵、眾志成城、不畏艱險、以人為本、尊重科學的搶險救災精神，成功應對了汶川地震、舟曲特大山洪泥石流、貴州關嶺山體滑坡、蘆山地震、魯甸地震和重慶渝東北“8·30”強降雨等上千起重特大災害。“吃一塹長一智”，我國已逐步探索出具有中國特色的以防為主、防治結合的群測群防道路。

防災減災形勢不容樂觀，應對任務依然艱巨

根據《地質災害防治條例》的調整對象和適用范圍的法律界定，地質災害包括自然因素或人為活動引發(fā)的危害人民生命和財產安全的山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫、地面沉降等與地質作用有關的災害。其中，崩塌、滑坡、泥石流和地面塌陷災害的形成、發(fā)生的時間短，被稱為突發(fā)性地質災害，破壞性大，往往會造成人員傷亡；地裂縫和地面沉降屬于緩變性的，危害范圍較廣，影響時間也較長。

地質災害形成有兩方面的因素：一是不可抗力的自然地質環(huán)境因素，例如地質、降雨、地震等；另一方面是人為工程活動，例如修路、建房、建水利工程等。我國是多山之國，地質構造復雜，而且氣候復雜多變、大陸性季風氣候顯著，災害性天氣經常出現(xiàn)，滑坡、崩塌和泥石流災害易發(fā)。另外，我國人均資源數量總體低于世界平均水平，發(fā)展與人口資源環(huán)境矛盾突出，生態(tài)文明建設水平滯后于經濟社會發(fā)展，一定程度上也加劇了地質災害頻發(fā)態(tài)勢，使地災呈現(xiàn)危害嚴重、應對面廣、時空分布不均和可控性差等特征。

據統(tǒng)計，我國每年因地質災害造成的災情約占自然災害總體災情的三成。2015年1~4月份與去年同期相比，地質災害造成死亡失蹤人數和直接經濟損失均有所增加，增幅分別為15%和70%。勿庸諱言，當前的防災減災形勢仍不容樂觀，應對任務依然艱巨。

一是隱患底數仍較高。我國地質災害易發(fā)的本底條件，在短期內難以根本好轉，隱患底數大，隱患消除機制尚未形成。二是極端觸發(fā)因素頻現(xiàn)。近50年來，占全球陸地面積一半以上的區(qū)域發(fā)生強降水的頻率呈現(xiàn)增加趨勢。自20世紀70年代以來，中國大陸極端強降水事件在長江及其以南地區(qū)趨強趨多。極端強降雨作用下，經常導致群發(fā)災害。例如，2014年8月31日，重慶東北部地區(qū)出現(xiàn)強暴雨過程引發(fā)數千處滑坡崩塌。汶川地震、蘆山地震、魯甸地震等一系列地震事件，引發(fā)大量滑坡崩塌。三是防治基礎還不夠扎實。例如，監(jiān)測預警是世界學術界公認的難題，需較長時間攻關；防治信息化程度還不夠，應急平臺體系剛有雛形；應急文化有待培育、科普形式還較為單一；現(xiàn)有應急準備尚未脫離紙質預案，基層應對處置能力還有待提高。四是防治難度增大。隨著防治工作的深入，邊遠山區(qū)、貧困山區(qū)、工程場地緩沖區(qū)和溝頭山頂，成為了防范與應對的硬骨頭；隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農業(yè)現(xiàn)代化，承災設施變化大、人員流動性加快，動態(tài)風險評估與管理經驗有待積累。五是法規(guī)制度保障尚不健全。隨著調查評價、監(jiān)測預警、防治和應急綜合體系建設推進，尤其是應急管理加強，在風險管理、預警、響應和恢復等環(huán)節(jié)尚缺乏有力的法規(guī)制度保障，相關規(guī)程規(guī)范也不完善。

理論與實踐相結合，科學認識、依法應對地質災害

以往的實踐告訴我們，必須堅持群測群防機制，健全法規(guī)制度、增強科學認識，做好應急準備，不斷提高依法應對能力。

一是制度標準。貫徹落實《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，指導地質環(huán)境開發(fā)、利用與監(jiān)測保護。從地質災害規(guī)律、應對任務和實際問題出發(fā)，汲取減災文化精華，健全完善以《地質災害防治條例》為核心的具有中國特色的地質災害法制、預案、機制與標準體系，為依法應對提供理論指導和學理支撐。落實地方人民政府主體責任，按照“誰誘發(fā)、誰治理”的原則落實建設單位主體責任，明確獎懲制度，健全共同責任機制，各司其職，集成協(xié)調，合力防災。編制監(jiān)測預警、防范與處置，以及災后恢復等標準規(guī)范，消除遺漏，為應急決策提供規(guī)范化支撐。

二是群測群防。實踐證明，群測群防是現(xiàn)階段防范地質災害、避免群死群傷可行、有效的手段。應將群測群防、群專結合作為長期的基礎性工作，弘揚中華優(yōu)秀減災傳統(tǒng)文化，實現(xiàn)由“要我防”到“我要防”的根本轉變；加強科普宣傳，開展臨災避險演練，普遍提高日常防范、臨災避險和先期處置技能。

三是應急準備。根據現(xiàn)代應急管理理念，強調全面應急準備。增強對地質災害可控可防、但防不勝防的復雜性的認識，作好堅持不懈的思想準備；開展精細化監(jiān)測預警，利用多樣化預警系統(tǒng)讓群眾掌握和理解預測信息，作好應急預警準備；進一步完善預案體系，提高覆蓋率，制定工作方案，開展綜合預案桌面推演和專項預案實戰(zhàn)演練，作好預案體系內外銜接和應急響應準備；加強應急裝備建設配置，構建應急平臺，作好應急處置與恢復準備。

四是科技創(chuàng)新。“工欲善其事，必先利其器”。地質災害防治是一項認識地質環(huán)境、把握自然規(guī)律的實踐活動。實踐中的工作熱情離不開科學態(tài)度，將掌握的地質災害發(fā)育、形成、演化、致災和成災等規(guī)律，轉化到應急防治指導實踐中。例如：擴大地質排查廣度精度，開展應急管理階段與過程模式研究，研發(fā)超前識別技術方法和儀器，開展災害過程機理與成災機制研究，研發(fā)預警響應一體化模型、臨災識別與快速制圖工具和防治與應急治理新工藝等。

　　（作者：陳紅旗  作者單位：國土資源部地質災害應急技術指導中心）